海關(guān)調(diào)查局淡出人們視野已有二十年了，現(xiàn)在許多人不知海關(guān)曾經(jīng)有個叫調(diào)查局的機(jī)構(gòu)，更不知道它是做什么的。隨著時(shí)間的推移，海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)承擔(dān)過多的本不屬于其職能范圍的工作，從而出現(xiàn)大量執(zhí)法與司法問題。作者曾長期在海關(guān)工作，從事律師職業(yè)也有多年，對此深有體會。在此呼吁，海關(guān)恢復(fù)成立調(diào)查局，改變目前事不當(dāng)罰、動輒以刑的混亂局面，加強(qiáng)海關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量。本文特提出恢復(fù)成立之五大理由。
第一個理由：歷史曾有，只待恢復(fù)。
1993年根據(jù)第八屆全國人在一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，海關(guān)總署進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，之前的調(diào)查司改為調(diào)查局。從此，各地直屬海關(guān)的調(diào)查局如雨后春筍般地成立。海關(guān)調(diào)查局承擔(dān)了各地海關(guān)行政違法案件的立案、調(diào)查、處理，與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的配合等項(xiàng)工作，其中涉嫌走私犯罪的由海關(guān)調(diào)查局移交公安預(yù)審部門偵查。海關(guān)調(diào)查局與海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間，海關(guān)調(diào)查局與各隸屬海關(guān)間，海關(guān)調(diào)查局與公安預(yù)審部門間，職責(zé)分明，移送有序，有機(jī)配合，良好互動，協(xié)同執(zhí)法，形成了較完善、較健全的海關(guān)行政案件處理、移送體系。而這一切，隨著1998年海關(guān)走私犯罪偵查機(jī)構(gòu)（之后改名為緝私局）成立而受到挑戰(zhàn)，在其隨后的幾年過渡期內(nèi)（1998年-2003年），海關(guān)調(diào)查局職能不斷被削弱，終至最后夭折。
海關(guān)調(diào)查局的夭折是歷史性的錯誤。
第二個理由：海關(guān)法賦予，無法律障礙。
建國之后，無論是1987年制定的《海關(guān)法》，還是順應(yīng)加入世貿(mào)組織而修訂的2000年《海關(guān)法》，都賦予了海關(guān)對違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、法規(guī)的進(jìn)出境貨物、物品、運(yùn)輸工具的扣留權(quán)，對違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、法規(guī)的嫌疑人的調(diào)查權(quán)，對走私犯罪嫌疑人，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)的扣留權(quán)，以及對于違法行為的行政處罰權(quán)，等等。上述權(quán)力均與海關(guān)作為進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職能有關(guān)，且直接關(guān)系到海關(guān)執(zhí)法中的強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施，與海關(guān)其他職能形成有力配合，因而形成海關(guān)四大職能：海關(guān)監(jiān)管、海關(guān)征稅、海關(guān)統(tǒng)計(jì)、海關(guān)緝私。
不錯！查緝走私原本就是《海關(guān)法》賦予海關(guān)的職權(quán)，《海關(guān)法》第二條明文規(guī)定的“查緝走私”權(quán)力本來就是屬于海關(guān)的，而不是后來成立的海關(guān)緝私局。現(xiàn)在一提緝私，就是刑事執(zhí)法，就是海關(guān)緝私局的職責(zé)，這一理解與說法與《海關(guān)法》不符，是完全錯誤的，經(jīng)不起推敲。
殊不知，海關(guān)緝私局，按《海關(guān)法》，原本就是刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)，“履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理。”（《海關(guān)法》第四條）。它與行政執(zhí)法沒有任何關(guān)系，它從事行政執(zhí)法（行政扣押、調(diào)查、行政處罰等）沒有法律依據(jù)。
因此，成立調(diào)查局無法律上的障礙，不需要修改《海關(guān)法》。
第三個理由：行政執(zhí)法使然，與緝私局平衡。
海關(guān)調(diào)查局執(zhí)法范圍、執(zhí)法權(quán)限由《海關(guān)法》賦予，其行政扣押、調(diào)查、行政處罰等權(quán)力都是其本職。反觀，海關(guān)緝私局，是刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)。就海關(guān)調(diào)查局、海關(guān)緝私局之關(guān)系，職能明晰，各司其職，各自執(zhí)法，互不干擾，相互制約，協(xié)同配合，形成依法打擊違法行為的合力，維護(hù)對外貿(mào)易進(jìn)出口秩序和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。而不是越俎代庖，代行職責(zé)，這為法律所不允。
之所以說形成平衡力量，是指兩者各自行使權(quán)力，目前實(shí)際操作中由海關(guān)緝私局承擔(dān)的行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)全部轉(zhuǎn)移到海關(guān)調(diào)查局來，真正做到其關(guān)系之職能明晰。調(diào)查局對于違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、法規(guī)的案件行政調(diào)查處理權(quán)，對于其中涉嫌走私犯罪的案件送交海關(guān)緝私局，將最大量普通行政爭議案件化解于行政執(zhí)法階段，而不是直接、動輒以刑伺候。
調(diào)查局與緝私局是兩個完全不同的執(zhí)法主體（詳見作者《海關(guān)與海關(guān)緝私局是一回事嗎？》一文），承擔(dān)著不同的工作任務(wù)，兩者各行其職，才能達(dá)到制衡與平衡局面。
第四個理由：化解行政爭議，維護(hù)通關(guān)秩序。
1998年海關(guān)緝私局的成立是為了加大在打擊走私犯罪、維護(hù)對外貿(mào)易秩序方面的力度，自成立以來海關(guān)緝私局發(fā)揮了積極的作用，對于之前長期存在的大規(guī)模海上走私活動、陸上走私活動起到了關(guān)鍵性作用。但是大量的一般行政爭議，如由申報(bào)、保稅監(jiān)管、海關(guān)稽查、海關(guān)核查、征稅管理、商品歸類、海關(guān)估價(jià)以及由此而引起的行政處罰爭議等，都需要符合法律規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)來處理、化解。
行政處罰是海關(guān)各項(xiàng)矛盾的集中環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵核心工作是調(diào)查工作，對涉嫌走私違法的嫌疑人進(jìn)行調(diào)查，并最終作出行政處罰或決定移送緝私部門追究刑事責(zé)任，其范圍涉及海關(guān)各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)、執(zhí)法程序、海關(guān)監(jiān)管及征稅業(yè)務(wù)，而目前的緝私局囿于其自身職能、其工作方式、其執(zhí)法慣性、其與海關(guān)的關(guān)系等原因，不可能有效完成此項(xiàng)工作。
調(diào)查局將承擔(dān)這一歷史性工作任務(wù)，化解大量行政糾紛和矛盾于行政階段，維護(hù)進(jìn)出口通關(guān)秩序，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會和諧。
第五個理由:有效防止冤錯案件，維護(hù)海關(guān)執(zhí)法形象。
由于目前由緝私局承擔(dān)海關(guān)行政處罰職能，其缺乏海關(guān)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、海關(guān)配合機(jī)制、海關(guān)信息支持，最重要的是缺乏執(zhí)法法律依據(jù)，因而，出現(xiàn)了兩大錯誤傾向：
一是將大量進(jìn)出口（境）申報(bào)、保稅監(jiān)管中的差錯當(dāng)做了行政違法，予以處罰，并在此大背景試圖建立減罰、輕罰、免罰機(jī)制，以及信用恢復(fù)、信用挽救機(jī)制，導(dǎo)致大量的企業(yè)被處罰，影響了企業(yè)在通關(guān)中的管理信用，增加了企業(yè)通關(guān)成本，造成了眾多事不當(dāng)罰而被罰的后果，無故地增加并激化了通關(guān)中的社會矛盾；
二是將大量一般性的行政違法甚至不違法，也當(dāng)成了刑事案件，追究刑事責(zé)任。目前相當(dāng)程度存在著將一般性違法（違反海關(guān)監(jiān)管案件，只應(yīng)當(dāng)受行政處罰的走私案件）上升到走私犯罪案件，如涉及出口許可證、兩用物項(xiàng)出口許可證的案件，水客案件，跨境電商案件，郵遞物品轉(zhuǎn)運(yùn)案件，包稅進(jìn)口案件，邊民互市案件，商品歸類爭議案件，海關(guān)估價(jià)爭議案件，“套代購”案件，等等。由于緝私部門執(zhí)行的是刑法、刑事訴訟法，這些案件到了緝私局天然考慮的就是刑事追究，沒有足夠的能力也沒有適當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)制對案件進(jìn)行調(diào)查，如進(jìn)行行政與刑事的鑒別、不違法與違法的鑒別等，從而造成了大量實(shí)際存在的錯案。
而調(diào)查局將有效地把住第一關(guān)，將一般差錯事項(xiàng)、輕微的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定事項(xiàng)，阻擋在行政處罰立案時(shí)，當(dāng)立則立，不當(dāng)立則堅(jiān)決退回現(xiàn)場部門；更加有效地把住第二關(guān)，將大量的一般性違法案件限制于一般性違法案件之內(nèi)，不讓違反海關(guān)監(jiān)管變成走私案件，同時(shí)嚴(yán)格鑒別走私行為與走私犯罪，應(yīng)受行政處罰的走私行為與涉嫌走私犯罪的走私行為。調(diào)查局嚴(yán)格對移交來的涉嫌違法案件進(jìn)行甄別，只將其中構(gòu)成走私行為且值得科以刑事處罰的涉嫌走私犯罪案件移送緝私局。而緝私局也可以騰出手來，經(jīng)營情報(bào)信息，順應(yīng)時(shí)代需求，辦理重大、復(fù)雜、疑難的走私犯罪案件，夯實(shí)刑事追究基礎(chǔ)。
通過對涉及刑案的嚴(yán)格把關(guān)，以及行政案件的立案、調(diào)查、處罰，讓罰該當(dāng)罰，不罰也有依據(jù)。使得社會與企業(yè)對海關(guān)的行政執(zhí)法活動產(chǎn)生信任，產(chǎn)生良好互動，也更加有利于恢復(fù)海關(guān)服務(wù)企業(yè)的良好形象，共同維護(hù)進(jìn)出口貿(mào)易秩序，促進(jìn)國家對外貿(mào)易的發(fā)展。
深圳市進(jìn)出口商會“首席關(guān)務(wù)專家”。2006年創(chuàng)辦“海關(guān)律師網(wǎng)”
(http://www.vaporstorm.cn/)、編纂“海關(guān)法庫”,形成完整的海關(guān)與外貿(mào)法律體系。
著述：《海關(guān)估價(jià)與納稅爭議》 (與陳兵合著,于2024年1月由中國海關(guān)出版社出版發(fā)行); 《走私刑事辯護(hù)文 集》 (第一集、第二集);數(shù)百篇專業(yè)文章。
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